固定资产投资方向调节税开征始末

  1982年,我国出现了改革开放后第一次大规模的固定资产投资规模膨胀:当年全社会固定资产投资总额达1230.4亿元,比上年增长28%;而当年我国国内生产总值只有5294.7亿元,仅比上年增长8.9%。面对这种情况,再采用过去的行政手段和削减中央政府财政预算内投资的做法,显然是难以奏效的。因此,必须探索新的固定资产投资调控手段,可否采用税收手段的问题被提上决策者的议事日程。

  1983年8月24日,国务院发出了《关于抓紧增收节支确保今年财政收支基本平衡的紧急通知》。通知规定:为了有效地控制基本建设规模,筹集建设资金,将原定对自筹基建投资超过国家批准的计划指标,按照超过额加征30%的国家能源交通重点建设基金的规定,改为对各地区、各部门、各单位自筹基建项目的全部投资和更新改造措施项目中的建筑工程投资开征建筑税。

  同年9月20日,国务院发布《建筑税征收暂行办法》,自同年10月1日起施行。同年11月18日,财政部发布了《建筑税征收暂行办法施行细则》。

  建筑税以从事自筹资金进行基本建设投资和更新改造投资的国营企业事业单位、机关团体、部队、地方政府以及所属的城镇集体企业为纳税人,以自筹基本建设的全部投资额和更新改造措施项目中建筑工程投资额为计税依据。征税的资金包括国家预算外资金、地方机动财力、企事业单位的自有资金、银行贷款和其他自筹资金,税率为10%.能源、交通、教学、医护等设施的投资,中外合资企业的投资,利用国际金融组织贷款、外国政府贷款项目的投资,利用国际组织、外国政府、国外社团和华侨赠款的投资和财政部专案批准的投资,可以免征建筑税。建筑税由银行代扣代缴,所得收入作为中央政府的财政收入。

  从建筑税开征3年(1984年~1986年)的情况来看,此税对控制自筹建设投资和增加财政收入的作用并不明显。另据反映,单一税率不利于调整投资结构和控制计划外投资规模,地方越权减免税和纳税人偷税、欠税的情况也比较严重。

  因此,在总结《建筑税征收暂行办法》施行经验和存在问题的基础上,国务院于1987年6月25日发布了《中华人民共和国建筑税暂行条例》,自同年7月1日起施行,《建筑税征收暂行办法》同时废止。同年8月9日,财政部发布了《中华人民共和国建筑税暂行条例实施细则》。

  新的建筑税征税范围比过去有所扩大,纳税人中增加了乡镇企业和个体工商户;税率由单一比例税率改为10%~30%的差别比例税率。新增免税项目有:科研部门的科研设施投资,国家基本建设计划安排的“拨改贷”投资,利用建设银行、工商银行和中国银行存款发放的大中型项目基本建设贷款投资,经国务院批准发放的专项基本建设贷款投资,用于社会福利项目和治理污染、保护环境项目的投资,由于遭受自然灾害而进行恢复性建设的投资。

  1990年8月10日,国务院常务会议讨论并原则通过了《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例(草案)》。会议认为,为更有效地贯彻国家产业政策,调整投资结构,引导投资方向,控制投资规模,有必要在开征建筑税的基础上,改征固定资产投资方向调节税。

  同年11月17日,国务委员兼国家计划委员会主任邹家华在全国固定资产投资方向调节税工作会议上指出:开征固定资产投资方向调节税的主要目的不是征多少钱,而是运用税收这个经济杠杆来调节投资方向。

  1991年4月16日,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》,自1991年起施行,建筑税暂行条例同时废止。

  与1987年修订的建筑税相比,固定资产投资方向调节税有以下特点:扩大了纳税人的范围,增加了私营企业;将征税范围扩大到全社会的固定资产投资,增加了商品房投资和其他固定资产投资;将征税资金的范围扩大到了各种资金,增加了国家预算资金;根据国家产业政策和项目经济规模实行差别税率,按照投资项目单位工程分别适用0~30%税率;基本上取消了免税、减税方面的规定;采取计划统一管理和投资许可证相结合的源泉控管办法。

  固定资产投资方向调节税是我国经济、投资、税收管理体制从高度集中的计划经济体制走向计划经济与市场调节相结合、简政放权时期的产物,它反映了这一时期固定资产投资管理体制改革对于税制的要求,也从一个侧面反映出我国实行改革开放以后对税收地位、作用认识的提高和税收在社会经济生活中作用的加强。但是,在整个固定资产投资管理体制改革没有彻底完成和税收法制也很不健全的情况下,固定资产投资方向调节税配合固定资产投资管理的辅助作用也是很有限的。

  1992年秋,党的第十二次全国代表大会确立我国经济体制改革的战略目标是建立社会主义市场经济体制以后,我国的投资管理体制进行了重大改革,在固定资产投资领域中出现了许多新情况,例如:传统的指令性投资计划逐步转向以市场取向为主,利益机制加强;投资主体日益多元化,非公有制经济、非国有经济(特别是私营经济)成分逐步加大,各种形式的联合(特别是股份制企业)迅速发展;外资大量进入,要求按照国际惯例办事等等。在这种情况下,继续征收固定资产投资方向调节税,显然就不大合时宜了。另外,1994年实行税制改革和分税制的财政管理体制以后,固定资产投资方向调节税划归地税局征收管理,税收收入划归地方政府,这种做法与当初国家设立此税的初衷也不吻合。因此,从20世纪90年代中期起,许多从事经济、财政、税收研究的专家、学者和从事实际工作的同志都提出了停止征收甚至取消固定资产投资方向调节税的建议。

  为鼓励固定资产投资,扩大内需,促进经济发展,1999年7月5日,原国家发展计划委员会在向中共中央、国务院报送的《关于当前经济形势和对策建议》中提出:从同年7月1日起,固定资产投资方向调节税按照现行税率减半征收,2000年暂停征收。同年7月11日,中共中央、国务院同意并转发了上述建议。

  根据党中央、国务院的上述决定,1999年8月17日,财政部、国家税务总局发出通知,规定固定资产投资方向调节税纳税人的固定资产投资应税项目在1999年下半年实际完成的投资额,按照法定税率减半征收固定资产投资方向调节税。

  同年12月17日,财政部、国家税务总局、原国家发展计划委员会发出《关于暂停征收固定资产投资方向调节税的通知》,规定固定资产投资方向调节税纳税人的固定资产投资应税项目自2000年起新发生的投资额,暂停征收固定资产投资方向调节税。

  作者:国家税务总局税收科研所所长