鲁国税发[2001]206号山东省国家税务局关于深化纳税评估工作的意见

鲁国税发〔2001〕206号 全文有效   成文日期:2001-09-14

各市国家税务局、山东省税务学校:

    今年以来,我省国税系统按照国家税务总局确定的推进以信息化为支持的征管改革的总体思路,认清形势,抢抓机遇,以信息化思维和科技理念为先导,以提高征管质量和工作效率为目标,勇于实践,锐意创新,着力深化税收征管改革,积极构筑“多元申报、集中征收、分类管理、一级稽查”的新征管格局。纳税评估作为现代管理思想指导下的一种新的税收管理方式,对促进新的征管机制的健康运行,具有十分重要的意义。如何正确认识纳税评估在税收征管中的地位,充分发挥纳税评估在税收管理中的基础作用,进一步提高税收征管质量和效率,已成为我省国税系统亟待解决的新课题。为此,省局在总结增值税纳税评估实践经验的基础上,按照进一步深化税收征管改革的总体要求,对我省深化纳税评估工作提出如下意见:    一、正确认识纳税评估在税收征管中的地位    纳税评估是税务机关为了鉴定纳税人纳税申报的真实性、合法性,依据国家有关法律法规和政策的规定,对纳税人的纳税申报情况、生产经营情况、核算情况及其他信息进行搜集、审核、评析、查证,对发现的问题依法进行处理的管理活动。凡属国税部门管理的各类纳税人应缴纳的增值税、消费税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税等税种的纳税情况,均应纳入纳税评估的范围。    纳税评估作为税收管理的基础手段,在推进征管改革、强化基础建设、增强稽查针对性等方面具有十分重要的地位。第一,纳税评估是深化征管改革的动力。深化征管改革的主要目的,是通过强化管理手段,提高征管质量和效率,将国家税款及时足额征纳入库。纳税评估正是伴随我省征管改革的深化而日趋成熟的管理措施,成为深化改革动力,必将有力地促进征管改革向纵深发展。第二,纳税评估是解决疏于管理的有效途径。通过设立纳税评估机构(岗位),明确纳税评估的职责,强化基础管理工作,建立起一道堵塞征管漏洞的屏障,可以有效地防范偷逃骗税行为,达到解决疏于管理、减少税款流失的目的。第三、纳税评估有利于增强稽查针对性。纳税评估可以为稽查部门提供一定的案源,减轻稽查选案的压力,增强稽查的针对性,降低税收成本,提高工作效率,促进税务稽查更加科学有效地开展。    各级国税机关一定要充分认识纳税评估工作在新税收征管运行机制中的地位,合理界定纳税评估的工作范围,明确评估工作原则,理顺相应关系,扎扎实实地开展纳税评估工作,确保纳税评估工作的健康有序运行。    二、明确评估职责,理顺工作关系    省局征收管理处负责纳税评估工作综合性管理制度的研究制定和组织实施;流转税管理处、所得税管理处、涉外税收管理分局(处)负责所管税种和相关业务有关纳税评估工作的具体制度、办法的制定及组织实施、业务指导和考核。    市局税收评估管理局负责本市纳税评估工作的组织、协调和指导、监督工作。其主要职责:一是组织指导全市的纳税评估工作;二是负责对地区、行业经济税收负担情况进行测算。通过对地区性、行业性经济税收负担情况的收集、整理、分析、测算,或通过对某一行业统一实施纳税评估,测算出行业税收负担情况,为基层纳税评估工作提供可靠参数,提高基层纳税评估工作的及时性、准确性、真实性。三是实施对特定范围内纳税人的纳税评估。市局税收评估管理局兼有实施纳税评估的具体职能,对跨地区纳税人、重点纳税人,可由市局税收评估管理局组织实施。四是负责外商投资企业和外国企业的反避税、涉外税收审计的组织、实施、和国际税收情报交换工作的具体实施等。五是搜集社会涉税经济信息。通过各种有效途径和方法,对工商、地税、物价、司法、新闻等部门有关信息进行搜集、整理、汇总,及时向基层国税部门反馈,便于基层国税部门了解掌握纳税人的外部情况,提高纳税评估的工作质量和效率。    县(市)局有关业务科负责本辖区内纳税评估工作的组织、协调和指导、监督工作。其主要职责包括组织开展行业、区域性或重点税源企业的纳税评估,负责社会涉税经济信息的搜集、反避税价格信息的采集上报和避税嫌疑户的筛选上报及税收情报交换的提出和涉外税务审计的组织实施等,并对本局所属评估工作开展情况进行监督、考核。    城区和农村管理局(分局)是实施纳税评估的基本主体,其纳税评估工作的主要职责,一是采取各种行之有效的形式,了解掌握本辖区内纳税人的生产经营、申报纳税情况,收集、整理纳税人涉税经济信息。二是根据所掌握的纳税人涉税信息,对比分析纳税人的申报纳税情况,找出疑点和问题,根据需要进行审核评析、约谈举证、实地查证。三是按照规定程序和权限,对评估发现的问题依法做出处理,其中符合向稽查局移交案件线索标准的交稽查局处理。四是针对典型评估对象存在的问题提出改进管理的措施。通过对典型案例的剖析,查摆问题,分析原因,堵塞征管漏洞,挖掘征管潜力。    纳税评估工作涉及到税收管理的方方面面,只有明确各自的工作职责,理顺关系,才能有效避免工作重复和脱节。税款征收环节可以为纳税评估提供及时准确的征收信息,确保纳税评估工作的顺利开展,而纳税评估又可以及时发现纳税申报中存在的问题并及时加以纠正,促进纳税申报质量的提高,确保国家税款的及时足额入库,二者相辅相成,互相促进。纳税评估与税务稽查存在着内在联系,通过评估可以发现偷骗税线索,为稽查提供一定的案源,促进稽查有的放矢地开展工作。而稽查通过对偷骗税案件的查处,可以发现评估工作中存在的问题,检验评估质量,促进评估工作的健康开展,实现以查促管。  同时,纳税评估与税务稽查又有着严格的区别,纳税评估注重管理和服务,强调防范,其目的是提高申报质量,减少税收流失,维护正常的税收秩序。税务稽查侧重打击和惩戒涉税违法案件,其目的是震慑不法分子,维护税法尊严。二者相互依存,互相补充,通过履行各自的职责,共同实现税收的职能。    各级国税机关一定要正确处理征收、管理、稽查之间的工作关系,保证新的征管运行机制协调运行。    三、纳税评估工作的一般程序    纳税评估工作是一个获取信息、分析信息、处理信息的过程。根据纳税评估的内在规律和目标要求,纳税评估一般可按下列程序进行:    (一)搜集信息。广泛、准确、完整、及时的搜集涉税经济信息是有效实施纳税评估的基础和前提。根据评估信息的来源不同,可分为以下几类:一是税务机关内部各职能部门提供的信息,主要包括金税工程各系统产生的信息、CTAIS系统中能够共享的纳税申报信息,纳税人财务信息,纳税资格认定、鉴定信息,历史违章记录等。二是实地调查取得的信息,如企业生产经营的主要产品(商品)、主要材料及物耗情况、产品的生产工艺流程、能源动力的耗用情况、采购销售渠道、货款的回收情况、产品(商品)的库存情况,及同行业相关指标信息等。三是从其他职能部门取得的资料信息,如工商、技术监督部门提供的注册登记、企业代码信息;银行提供的企业结算帐户资金往来信息;公安、检察部门提供的查处有关经济案件信息;计委、经委、统计等部门提供的经济发展计划及行业(部门、产品、市场)调研报告等;企业主管部门、行业管理部门提供的生产经营情况报告等。四是由其他社会渠道取得的信息,如报刊杂志、电视台、广播电台等新闻媒介或因特网取得的关于纳税人的各类经济信息等。    (二)选定重点评析对象。各地要根据本地纳税申报质量方面存在的突出问题,结合当期中心任务、评估重点和评估力量状况等因素,科学设定条件,利用计算机筛选或手工筛选,有计划地将符合条件的某类或部分纳税人确定为重点评析对象。选取重点评析查证对象后,要根据其数量的多少和分布类型不同制定科学的工作计划,实施评析查证工作。    (三)实施评析查证。评估人员根据掌握的评估对象的各种基础资料,借助计算机等手段,结合日常工作经验,对评估对象进行重点剖析,针对评估对象存在的疑点问题,对其纳税申报的真实性、准确性、合法性做出初步判断。然后,采取与评估对象进行约谈、由纳税人自查举证,或在必要时进行实地调查、检查等手段。对小规模纳税人,可采取《征管法》第五十四条所列的六种检查手段实施评析查证;对一般纳税人,可采取《征管法》第五十四条除第一款之外的检查手段实施评析查证,进一步落实问题,得出结论。    (四)结果处置。在前期工作的基础上,评估人员要严格遵照国家有关税收法规,根据不同情况,对评估对象做出下列处理:(1)对未进入重点评析查证对象及经评析查证未发现问题的,不做处理。(2)对纳税人存在问题,但已自查纠正的,对有关情况进行核实后出具评估结论。(3)对存在《征管法》第三十五条所列情形的,依法核定其应纳税额。(4)对存在《征管法》第三十六条所列问题的,依法予以合理调整并确定其应纳税的收入或所得额。(5)对存在《征管法》第五十二条第一款、第二款所列情形的,依法做出补税决定,限期缴纳税款。(6)对纳税人有《征管法》第六十条、第六十一条、第六十二条等违反征管程序的行为,依照法定程序和权限做出处理。(7)对违反《征管法》第六十四条规定的,依照法定程序和权限做出处理。(8)对小规模纳税人存在的一般税收违法问题,依照法定程序和权限做出处理;存在偷税问题,情节严重,具有犯罪嫌疑的,移交司法机关查处。    在纳税评估中,对发现增值税一般纳税人有下列情形的,应及时移交稽查局查处:(1)有虚开、伪造、倒卖增值税专用发票等违法行为的;(2)增值税一般纳税人和所得税纳税人存在偷逃骗税嫌疑的(具体移交标准见附件)。纳税评估管理机构应规范使用税务文书,搞好资料整理归档,为纳税人信誉等级制度的建立提供依据。    四、纳税评估工作中评析查证的主要方法    开展纳税评估的主要目的,是为了发现纳税人在纳税申报上存在的过失错漏,督促、帮助纳税人正确履行纳税义务,提高纳税人申报质量和税务机关征管质量。因此,在实际操作中,评析查证的方法要灵活多样,创造性地开展工作。只要有利于了解情况、发现问题、解决问题的方法都可以依法使用。要善于在实践中摸索新办法,创造新经验。根据近年的工作实践,评析查证的主要方法有以下几种:    (一)案头分析法,包括:     1、比较分析法:将评估项目金额与既定标准(期望值)进行比较,以获取评估线索或评估证据。包括行业平均税负率比较分析、长期投资分析、销项进项税额控制数分析等;    2、趋势分析法:根据纳税人连续若干期(2年或2年以上)的有关数据,以某一时期为基期进行比较,得出其增减变化方向和幅度,确定评估项目变动趋势。这种分析方法一般利用趋势图法对企业的所有项目进行趋势分析,找出变化幅度大的年份或月份进行重点分析,并作为重点项目进行调查核实;    3、结构分析法(因素分析法):通过确认影响整体的各因素及所占份额,分析不同因素变化时,确定评估项目总体结构变动情况。这种分析方法较适合使用于企业成本费用的分摊记入分析、影响企业利润或收入变化的各种因素分析等;    4、比率分析法:对评估项目中彼此相关的一项与另一项相比所得的值进行比较分析,确定评估项目间的关系是否异常;    (二)实地调查、检查法    1、盘点法:评估人员对纳税人的经营场所、实物资产等进行实地核实,现场监督纳税人对各种实物、资产以及现金、有价证券进行盘点,并进行适当的抽查,找出疑点并予以核实;    2、询问法:评估人员对纳税人有关人员经书面或口头询问,落实纳税人实际经营情况,或为印证纳税人会计和纳税记录所记载的事项或所提供情况,向相关人(第三者)发函询证进行核实;    (三)外围取证法:评估人员就纳税人的购进、销售等情况到企业客户去调查了解有关信息。    五、强化监督考核,提高评估质量    对纳税评估实施有效的考核,对确保纳税评估工作沿着正确的轨道健康运作、促进纳税评估工作向规范化、制度化和程序化方向发展十分必要。因此,各地要结合评估工作实际,将纳税申报质量(申报准确率)作为考核评估工作的重要指标,充分利用征管信息系统提供的资料,提高考核效能。各地要本着简便易行、便于操作、利于调动基层积极性的原则,开展考核工作。要通过建立完善的内部控制机制和外部监督机制,明确职责,将考核指标层层分解,落实到人,并做到有奖有惩,奖惩挂钩,制定符合本地实际的具体考核标准,建立责任追究机制,促进评估职能的充分发挥,确保新的征管运行机制的健康运行。    六、统筹规划,分类实施,扎扎实实地把纳税评估工作引向深入    要规范、协调地运行纳税评估工作,真正达到建立防范机制、堵塞管理漏洞的目的,必须统筹规划,大胆实践,稳步推进。在今后一定时期内,要在健全机构、明确职责和充实力量的基础上,总结和吸纳前期工作经验,理顺各部门之间的工作关系,立足现有的征管实际,不断强化税务部门之间(包括不同地区的税务部门)和有关部门之间的工作联系和信息情报的交换,逐步掌握纳税评估的内在规律,进一步突出信息来源的广泛性、信息的针对性和准确性,依托CTAIS软件和全省统一的评估系统,建立纳税评估工作良好的运行机制。在推行纳税评估工作中,一要建立一支政治业务素质过硬的纳税评估专业队伍。通过加大对评估人员的培训力度、岗位练兵和选调等手段,培养和选调一批责任心强、懂财务、通税收、善分析、有一定文字能力的人员,充实到评估机构和岗位,为纳税评估提供人才保障,以满足工作需要。二要在积极推行CTAIS软件的基础上,在省局的统一领导下,有计划地设计开发全省统一的包含国税控管各税种的评估软件,为评估工作有序高效地开展创造条件。三要逐步强化与社会各部门的联系与交流,扩大监控信息源。四要不断完善现行的各税种的评估管理制度和办法,为评估工作的协调运转建立一种良好的运行机制。五要加强纳税评估工作交流,采取定期编发经验材料、召开座谈会等形式,将各地纳税评估开展情况、经验做法、典型案例进行交流,使各地及时掌握纳税评估工作动态,学习借鉴先进经验,推动全省纳税评估工作的全面发展。    开展纳税评估工作要坚持分类实施的原则,区别不同纳税人有针对性地开展工作。一是要根据财务核算状况进行分类,对纳税意识强、财务制度健全、能够向税务机关提供准确的纳税申报和财务核算情况的纳税人,税务机关可在了解掌握相关信息的基础上,以纳税申报数据和财务报表数据作为评估的主要数据指标进行评估分析;对财务核算不健全和实行定期定额管理的纳税人,可以根据其实际生产经营情况及相关的指标,如行业、地段、从业人员、物耗能耗等进行评估。二是对纳税人按经营行业进行分类。根据纳税人生产经营的方式、产品、项目等划分行业,测算确定每个行业的行业税负率、利润率等评估指标进行横向对比分析,针对不同行业的特点开展评估。三是要结合税收管理的需要和工作重点分步实施评估工作。如对重点税源和受税收政策调整影响较大的纳税人,列出评估计划全面开展专项评估,发现普遍性、规律性的问题,研究相应对策,指导同类问题和可比纳税人的纳税评估,提高纳税评估的准确性。    随着纳税评估工作的逐步深入,经过一定时期的纳税人纳税申报质量情况的积累,各地要逐步建立完善纳税人信誉等级制度,大力营造依法纳税光荣、偷税骗税可耻的社会氛围,调动纳税人依法纳税的积极性,促进纳税评估与征收、稽查工作的良性互动,全面提高纳税申报质量,使纳税评估工作在税收管理中的作用得到充分发挥。二??一年九月十四日 附件:纳税评估环节向税务稽查局移交案件线索的暂行标准     为了加强评估与稽查之间的工作衔接,保证执法标准和处罚尺度的统一,防止“同过不同罚”的现象发生,维护税法的刚性,保证执法的公正统一;防止执法的随意性,增强定案处理的客观公正性,树立良好国税形象。根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国增值税暂行条例》及实施细则、《中华人民共和国消费税暂行条例》及实施细则、《中华人民共和国企业所得税暂行条例》及实施细则的规定,特制定纳税评估环节向税务稽查局移交案件线索暂行标准。    一、在纳税评估过程中,发现增值税一般纳税人有伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证,或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的行为以及纳税人对外虚开(代开)增值税专用发票的行为,应一律移交稽查部门立案查处。    二、在纳税评估过程中,发现经营期限在一年以上的增值税一般纳税人,有下列行为之一的应移交稽查部门立案查处:增值税方面涉税行为:1、购进货物或接受应税劳务,未取得增值税专用发票,申报抵扣进项税;2、购进农产品、废旧物资,虚假或未按规定填开专用收购凭证,申报抵扣进项税;3、购进货物或应税劳务,以虚开或伪造的增值税专用发票申报抵扣进项税;4、购进货物或应税劳务,取得票货款不一致的增值税专用发票,申报抵扣进项税;5、购进固定资产,申报抵扣进项税;6、用于非应税项目的购进货物或应税劳务,未按规定转出进项税;7、用于免税项目的购进货物或应税劳务,未按规定转出进项税;8、用于集体福利或个人消费的购进货物或应税劳务,未按规定转出进项税;9、非正常损失的购进货物,未按规定转出进项税;10、非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或应税劳务,未按规定转出进项税;11、购进货物发生退货或折让,未按规定冲减当期进项税;12、货物平销,从销售方取得返利,未按规定冲减当期进项税;13、销售货物或对外提供劳务,未按规定提取销项税;14、销售货物或对外提供劳务,隐匿收入,不申报销项税;15、随同货物销售向购买方收取的价外费用,未按规定提取销项税;16、以物易物,以货抵债,未按规定提取销项税;17、发生混合销售行为,未按规定提取销项税;18、委托他人代销货物,收到代销清单后未提取销项税;19、设有两个以上机构并实行统一核算的纳税人,将货物从一个机构移送其他机构用于销售,未按规定提取销项税;20、将自产或委托加工的货物用于非应税项目,未按规定提取销项税;21、将自产、委托加工或购买的货物作为投资,提供给其他单位或个体经营者,未按规定提取销项税;22、将自产、委托加工或购买的货物分配给股东或投资者,未按规定提取销项税;23、将自产、委托加工的货物用于集体福利或个人消费,未按规定提取销项税;24、将自产、委托加工或购买的货物无偿赠送他人,未按规定提取销项税;25、销售货物或应税劳务,延缓收入实现时间,未按规定期限申报销项税;26、采取折让方式销售货物,销售额和折让额不在同一张增值税专用发票分别注明,折让额直接冲减销售额,少提销项税;27、销售货物,价格明显偏低且无正当理由,少提销项税;28、发生销货退回,未收到购货方退回的增值税专用发票发票联和抵扣联或未取得合法有效的证明,自行填开红字发票冲减销项税;29、销售下角料等其他业务收入,未按规定提取销项税;30、符合一般纳税人条件但不申请办理一般纳税人认定手续,未按销售额依照增值税税率计算应纳税额;31、一般纳税人临时到外地销售货物,未开具外销证明,在销售地缴纳6%的增值税,回原地抵交了当期税款;32、销售自己使用过的固定资产,不符合免税条件,未按规定计算申报应纳税额;33、销售自己使用过的应征消费税的汽车、摩托车、游艇等,未按规定计算申报应纳税额;34、军队系统各单位生产、销售、供应的应税货物,不符合免税条件,未按规定计算申报应纳税额;35、国有粮食企业销售的非政策性粮油、粮油加工企业加工非政策性粮食取得的加工费收入以及国有粮食部门其他经营收入,未按规定计算申报应纳税额;36、查补增值税税款未按规定调整帐务,以查补税款抵顶当期正常实现税款的行为。消费税方面涉税行为:1、销售货物,未计销售,未按规定计算申报消费税;2、随同货物销售向购买方收取的价外费用,未按规定提取消费税;3、以物易物,以货抵债,未按规定提取消费税;4、委托他人代销货物,收到代销清单后未提取消费税;5、将自产货物用于生产非应税消费品和在建工程,管理部门,非生产机构,提供劳务,以及用于馈赠、赞助、集资、广告、样品、职工福利、奖励等方面,未按规定提取消费税;6、销售货物,延缓收入实现时间,未按规定期限申报消费税;7、采取折让方式销售货物,销售额和折让额不在同一张增值税专用发票分别注明,折让额直接冲减销售额,少提消费税;8、销售货物,价格明显偏低且无正当理由,少提消费税;9、销售货物,收取包装物押金,对因逾期未收回的包装物不再退还的和已收取一年以上的押金,未按规定提取消费税;10、用外购的已税消费品连续生产的应税消费品,未按规定扣除外购的应税消费品已纳的消费税税款;11、销售卷烟、酒类应税产品,未按规定实行从价定率和从量定额复合计税办法提取消费税。    企业所得税方面涉税行为:1、取得收入不入帐,未计或少计应税收益;2、工资支出超计税工资标准税前扣除,未调增应纳税所得额;3、职工福利费、职工教育经费、工会经费超标准税前扣除,未调增应纳税所得额;4、利息支出超标准税前扣除,未调增应纳税所得额;5、业务招待费超标准税前扣除,未调增应纳税所得额;6、公益、救济性捐赠超标准税前扣除,未调增应纳税所得额;7、固定资产折旧超过规定标准税前扣除,未调增应纳税所得额;8、无形资产摊销超过规定标准税前扣除,未调增应纳税所得额;9、资本性支出税前扣除,未调增应纳税所得额;10、无形资产受让、开发支出税前扣除,未调增应纳税所得额;11、违法经营的罚款和被没收财物的损失税前扣除,未调增应纳税所得额;12、各项税收的滞纳金、罚款和罚金税前扣除,未调增应纳税所得额;13、各种赞助支出税前扣除,未调增应纳税所得额;14、与收入取得无关的其他支出税前扣除,未调增应纳税所得额;15、纳税人与其关联企业之间的业务往来,未按独立企业之间的业务往来收取或者支付价款、费用,而减少应纳税所得额。16、纳税人发生的固定资产和流动资产盘亏、毁损净损失,未按规定报主管税务机关审核批准而自行税前扣除;17、纳税人在计算应纳税所得额时,其财务、会计处理办法同税收规定有抵触而未按规定调整计算应纳税额。