国税发[2006]62号文件中有关偷税认定法规清理总结

      在税制改革过程中,国家税务总局为了推动税收工作的正常开展,先后出台了大量行政规范性文件,对进一步强化税收征管和有效打击涉税违法行为起到了积极的作用。但是,其中也存在极少数与《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则精神相抵触的规定,这也给各地税务机关的行政执法带来了一定的混乱。

      因此,对一些明显与法律、行政法规抵触的规范性文件进行清理已经势在必行,国税发[2006]62号文正是在这样的背景下应运而生。

  一、现行涉及偷税认定的规范性文件主要有
  1、《增值税专用发票使用规定》(国税发[1993]150号)。
  2、《关于开展增值税专用发票计算机稽核工作的通知》(国税发[1994]134号)。
  3、《国家税务总局关于加强增值税征收管理工作的通知》(国税发[1995]015号)。
  4、《增值税专用发票防伪税控系统业务管理暂行办法》(国税发[1995]233号)。
  5、《国家税务总局关于偷税额认定问题的批复》(国税函发[1995]564号)。
  6、《国家税务总局关于实行定期定额纳税的个体户实行经营额超过定额如何处理问题的批复》(国税函发[1996]619号)。
  7、《国家税务总局关于企业虚报亏损如何处理的通知》(国税发[1996]162号)。
  8、《国家税务总局关于个人所得税偷税案件查处中有关问题的补充通知》(国税函发[1996]602号)。
  9、《国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知》(国发[1997]12号)。
  10、《个体工商户定期定额管理暂行办法》(国税发[1997]101号)。
  11、《国家税务总局关于在查处个人所得税案件中对纳税义务人不缴或少缴税款是否按偷税进行行政处罚的通知》(国税发[1998]205号)。
  12、《国家税务总局、国家质量技术监督局关于加油机安装税控装置和生产使用税控加油机有关问题的通知》(国税发[1999]110号)。
  13、《国家税务总局关于增值税一般纳税人取得防伪税控系统开具的增值税专用发票进项税额抵扣问题的通知》(国税发[2003]17号)。
  14、《国家税务总局关于大连市税务检查中部分涉税问题处理意见的批复》(国税函[2005]402号)。

  二、此次清理涉及偷税认定的规范性文件有
  1、《国家税务总局关于偷税额认定问题的批复》(国税函发[1995]564号)。
  2、《国家税务总局关于企业虚报亏损如何处理的通知》(国税发[1996]162号)。
  3、《国家税务总局关于在查处个人所得税案件中对纳税义务人不缴或少缴税款是否按偷税进行行政处罚的通知》(国税发[1998]205号)。
  4、《国家税务总局关于加强增值税征收管理工作的通知》(国税发[1995]015号)第一条第一款(一)项、第二条、第三条(二)项。
  5、《增值税专用发票防伪税控系统业务管理暂行办法》(国税发[1995]233号)。
  6、《国家税务总局关于个人所得税偷税案件查处中有关问题的补充通知》(国税函发[1996]602号)第一条、第二条、第七条。

  三、对此次涉及偷税认定文件清理的评价
  《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款对偷税概念作出了明确的界定,即纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证,或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入,或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报,不缴或者少缴应纳税款的,是偷税。笔者认为,按照依法治税的原则,《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款是现行唯一认定偷税的法律标准。在国家税务总局制发的规范性文件中,如果文件符合《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款的基本精神,可以继续作为认定偷税的参考,否则应当及时予以失效或废止。

  从此次清理的具体情况来看:
  1、(国税函发[1995]564号)文将偷税额以纳税人非法取得的虚开增值税发票上注明的税额并已记入"应交税金"进项税额的数额确定。其存在的问题是混同了纳税人的计账和纳税人的申报行为,纳税人如果仅仅将虚开增值税发票上注明的税额记入账簿中的"应交税金"进项税额科目,而没有向税务机关申报抵扣并造成不缴或少缴税款的后果,那么按记入"应交税金"进项税额的数额来确定偷税额,显然违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款的规定。

  2、(国税发[1996]162号)文规定,发现企业多列扣除项目或少计应纳税所得从而多申报亏损视同查出同等金额的应纳税所得,除调减其亏损额外,税务机关可根据33%的法定税率,计算出相应的应纳所得税额,并视其情节,根据《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定进行处理。其存在的问题是将查出的多申报亏损按33%的法定税率计算补税并可按偷税进行处罚,补税违反了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》第三条"纳税人应纳税额,按应纳税所得额计算,税率为33%."的规定,补税之说尚且皮之不存,按偷税处罚更是毛将焉附。
 
  3、(国税发[1998]205号)文中规定,纳税义务人采取签订虚假收入合同隐瞒收入或者进行虚假的纳税申报等手段,造成不缴或者少缴应纳税款后果的,按《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条第一款的规定进行行政处罚。笔者认为,该内容忠实的体现了现行《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款的立法精神,不应当对其进行废止。

  4、废止了(国税发[1995]015号)文中"增值税一般纳税人违反申报抵扣的时间规定而按偷税论处"的规定显然是正确的,但保留了"凡开具了专用发票,其销售额未按规定计入销售账户核算的,一律按偷税论处"的内容,仍然没有正确处理好纳税人计账、纳税人申报与纳税人不缴或少缴税款三者间的关系,明显同《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条第一款的规定相冲突,应当对该内容进行废止。

  5、《增值税专用发票防伪税控系统业务管理暂行办法》(国税发[1995]233号)文中规定,未通过防伪税控系统向购货方开具专用发票的,属于偷税行为,税务机关将依法予以处罚。该规定从操作层面上讲没有实际意义,因为不通过防伪税控系统将无法开具专用发票;从法律层面上讲,不通过防伪税控系统开具专用发票也只是手段违法,离偷税认定标准尚有不小的差距,对其进行清理也是理所当然。

  6、《国家税务总局关于个人所得税偷税案件查处中有关问题的补充通知》(国税函发[1996]602号)文中规定,在扣缴义务人未按规定代扣代缴税款情况下,纳税义务人超过税法规定的纳税申报期限,不按规定主动向税务机关办理申报收入或缴纳税款的,由此造成税款的少缴或不缴是偷税,并引入了同一经济活动中扣缴义务人、纳税义务人和中介人共同偷税的概念。此次清理将以上内容作了废止,笔者认为,在扣缴义务人未按规定代扣代缴税款情况下,纳税义务人仍然存在构成偷税的可能性。按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十九条的规定,税务机关在对扣缴义务人处以罚款的同时,不免除纳税人的税款缴纳义务,也不免除纳税人应承担的法律责任,国税发[2006]62号文对其进行废止是不恰当的。由于《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则中均无共同偷税之说,国税函发[1996]602号文创设共同偷税概念显然缺乏法律依据。当然,如果税务机关要对该类行为进行处理,则可以直接引用《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第九十三条。

  综上所述,笔者认为,国家税务总局此次对涉及偷税认定的规范性文件进行清理的效果尚不尽理想,其存在的不足之处在于:
      一是对个别符合法治精神的文件如:(国税函发[1996]602号)文第一条进行了废止;
      二是存在少数如:(国税发[1994]134号)文和(国税发[1999]110号)文有关条款应当清理而没有进行有效清理的情况;
      三是极少数保留的文件如:(国税函[2005]402号)文与(国税函发[1996]619号)、(国发[1997]12号)和(国税发[1997]101号)文的相关条款存在相互矛盾,这些问题都应当在今后的规范性文件清理工作中注意加以避免。